區(qū)域旅游規(guī)劃，是以地方政府作為組織及實施主體的旅游規(guī)劃。而政府職能一般兩件事：一是制定公共政策；二是直接參與經(jīng)濟開發(fā)。這里總結的三種區(qū)域旅游規(guī)劃，就是基于政府職能而言。

區(qū)域旅游規(guī)劃三大范式與政府職能變遷緊密相關：側重景點開發(fā)型，反映政府介入微觀經(jīng)濟偏好；側重產(chǎn)業(yè)關聯(lián)型，體現(xiàn)政府職能轉變及產(chǎn)業(yè)融合大勢；側重政策突破型,符合政府核心職能但政策創(chuàng)新空間有限。實際編制中三大范式也可能相互交織。

一、 側重景點開發(fā)的區(qū)域旅游規(guī)劃

1.1側重景點開發(fā)的區(qū)域旅游規(guī)的編制特點：

在旅游產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)個要素中，只聚焦一點：景點景區(qū)！（傳統(tǒng)環(huán)節(jié)中什么賓館、旅行社、飯店都不作關注或僅象征關注。）即：①某某景區(qū)怎么開發(fā)才能出核心吸引力產(chǎn)品？②這些景區(qū)以交通為紐帶串聯(lián)成一個什么樣的區(qū)域旅游空間格局？③基于重要景點，提煉出區(qū)域旅游形象口號進行營銷推廣。

這種文本編制模式是比較經(jīng)典的。從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃角度看似“掛一漏萬”，但從政府運作的時代背景角度，仔細分析，又有其一定道理。

1.2側重景點開發(fā)的區(qū)域旅游規(guī)劃的歷史成因

中國旅游開放最初期，是基于現(xiàn)成的長城故宮黃山泰山這類名勝古跡型開發(fā)的。當時視角認為，景點不缺，就是缺導游、飯店、賓館等配套----因此這階段基本沒有誕生旅游規(guī)劃編制行業(yè)。

而到上世紀末期，形勢逐漸變化。旅游者不再一味追求名勝古跡，自然生態(tài)型、娛樂型也受到歡迎，周邊休閑出游現(xiàn)象增強。這樣的話，新的景區(qū)景點開發(fā)熱出現(xiàn)了。在此背景下，甚至出現(xiàn)了“景區(qū)景點是旅游業(yè)支柱”的理論提法。挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的旅行社、飯店和旅游交通三大支柱理論?！@是景點開發(fā)為核心的旅游規(guī)劃范式形成的市場層面動力。

另外需補充一個匹配的政府背景：由于歷史國情地方政府往往不限于公共政策和守夜人角色，有介入入微觀經(jīng)濟的偏好。但在旅游產(chǎn)業(yè)諸環(huán)節(jié)中只有景點方便政府直接介入：①飛機火車等交通，屬于央企，地方管不著；②旅行社和飯店，市場化程度很高，地方政府只能是行業(yè)監(jiān)管，沒法自己赤膊上陣；③而多數(shù)景點土地所有權掌握在地方政府手中，最后似乎只有景區(qū)景點政府能自己動手干（實操時往往是在旅游局下面成立一個國有旅游開發(fā)公司）?！@是景點開發(fā)為核心的旅游規(guī)劃范式形成的政府層面動力。

二、側重產(chǎn)業(yè)關聯(lián)的區(qū)域旅游規(guī)劃

2.1側重產(chǎn)業(yè)關聯(lián)的區(qū)域旅游規(guī)劃的編制特點：

編制者先深入調(diào)研相關部門的政策、項目、資金，然后以旅游局為樞紐策劃整合。例如關聯(lián)農(nóng)業(yè)部門，借助農(nóng)業(yè)部門政策資金，協(xié)助推進農(nóng)業(yè)旅游項目；又如關聯(lián)城建部門和文化部門，借助開發(fā)城市商業(yè)，整合當?shù)匚拿}再現(xiàn)于步行街。

相應的，側重產(chǎn)業(yè)關聯(lián)規(guī)劃的區(qū)域旅游規(guī)劃，在實施層面非旅游局獨立所能為。必須依賴市長縣長去聯(lián)動其它部門與行業(yè)。著名基層旅游局長方華國說過一句名言似乎可以為第二種范式注腳：“我們基層旅游局長是做事時全求人，做成了全給人?！薄@種新范式換個時髦名詞就是“全域旅游規(guī)劃”。

順便補充一句，北京至道文旅規(guī)劃院注意到，有少數(shù)官員認為全域旅游規(guī)劃就是“村村點火、戶戶冒煙”，全都在搞旅游！這種顧名思義式理解是錯的。全域旅游規(guī)劃的精華實質(zhì)在于“基于大旅游理念的區(qū)域產(chǎn)業(yè)關聯(lián)廣度與深度”，而不是每塊土地都在搞旅游。

2.2側重產(chǎn)業(yè)關聯(lián)的區(qū)域旅游規(guī)劃的歷史成因：

首先還是客觀形勢發(fā)生了變化。隨著市場化改革深入，政企分開的倡導趨勢和政企不分的實際困難，旅游局逐漸不再直接開發(fā)管理景區(qū)景點。

而另一方面，隨著時代發(fā)展，旅游局的間接工作點卻寬了。農(nóng)業(yè)旅游、民俗旅游、養(yǎng)生旅游、旅游地產(chǎn)、體育休閑、商業(yè)購物、特色美食等等都可能成新的工作抓手。

換句話說，旅游產(chǎn)業(yè)的增長點不再局限于幾個景點（更可況從旅游局工作抓手角度，那幾個景點也不再是自己的直接抓手了）。所以在新的時代背景下，旅游局要么逆潮流，硬拽著景點所有權經(jīng)營權不分；要么必須開拓新的工作點?，F(xiàn)實情況中，后者成為主流。

這樣，逐漸誕生了第二種編制范式：側重產(chǎn)業(yè)關聯(lián)與嫁接型。即基于大旅游理念的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)規(guī)劃。這種規(guī)劃范式需要旅游局長們先自我思想革命：這個規(guī)劃不是局長的規(guī)劃，而是市長的規(guī)劃（局長只是市長搞旅游經(jīng)濟與城市形象的代理人）。

三、側重政策突破的區(qū)域旅游規(guī)劃

這種規(guī)劃的編制特點：焦點在于政府的政策機制創(chuàng)新，以政策活力去推動區(qū)域旅游發(fā)展。

比如三亞旅游總體規(guī)劃編制。我們回頭反思，景區(qū)景點的開發(fā)策劃、區(qū)域旅游空間格局構建，區(qū)域形象營銷的設計，都不是關鍵所在。甚至大旅游理念的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)工作也不是重點。

三亞區(qū)域旅游再提升，真正突破是“海南國際旅游島”政策確立。也就是說，三亞旅游真正突破是：離島免稅、落地簽證等政策的突破（甚至還有對博彩項目的開放探討）。

當然中國是中央集權體制，地方政府政策創(chuàng)新的余地很小。所以政策創(chuàng)新作為旅游規(guī)劃的重點，實例確實不多。即使三亞，其政策創(chuàng)新也還是來自中央頂層設計?！鳛榈胤蕉?，如果能意識到自己的瓶頸問題不是景點吸引力而是政策滯后的話，做規(guī)劃時就要有意識的去推動、爭取這種頂層設計。

更何況局部政策上，地方政府還是能獨立作為的。例如某旅游城市出租車宰客現(xiàn)象嚴重影響其旅游目的地形象，這種管理機制問題，完全在地方政策能作為的范圍。

四、至道規(guī)劃院總結

4.1區(qū)域旅游規(guī)劃三大范式，每一種都與現(xiàn)實中國政府職能及其變遷緊密關聯(lián)：

第一種側重景點策劃型，折射的是政府自己搞經(jīng)濟的一面。即使景區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了所有權經(jīng)營權分離，但部分官員這種偏好介入微觀經(jīng)濟的潛意識還在。所以近年即使做全域旅游規(guī)劃（產(chǎn)業(yè)關聯(lián)型）時，按說關注焦點應該在產(chǎn)業(yè)關聯(lián)與整合上，但有些地方領導還是喜歡關注景點的微觀產(chǎn)品創(chuàng)意。

第二種側重產(chǎn)業(yè)關聯(lián)型，一方面折射政府職能轉變，旅游局直接聯(lián)系景區(qū)的工作點少了，間接工作點多了；另一方面也折射市場本身的產(chǎn)業(yè)融合趨勢，狹義旅游業(yè)走向了關聯(lián)性強的大旅游。有戰(zhàn)略眼光的地方官必須看到這種趨勢，認清旅游業(yè)不再是旅游局長的事情、項目也不再限于傳統(tǒng)景點型。

第三種政策突破型，理論上這是最符合政府核心職能事情，因為政府本質(zhì)上通過政策來協(xié)調(diào)市場而不是親自搞市場。雖然現(xiàn)實中，中央集權使得地方政府政策創(chuàng)新余地小。但成熟旅游目的地的再升級，其旅游規(guī)劃編制必須是第三種模式。諸如三亞這樣國內(nèi)頂級目的地，它的景點產(chǎn)品吸引力很成熟了，它旅游帶動地產(chǎn)也做足了。要想再往上突破，就必須依賴政策創(chuàng)新。

4.2此外要注意到某些特殊情況：

一是以上三大范式在實際編制工作中，沒有絕對分野。例如第一種側重景點型和第二種側重產(chǎn)業(yè)關聯(lián)型，可能都高度關注旅游形象口號的策劃。因為現(xiàn)實環(huán)境下這是顯績。（就好比某些新任領導到某地，一定不是先關注城市的長遠生態(tài)格局或者是地下基礎設施，而是迎賓大道、市政廣場類，因為后者是顯績）。

二是景區(qū)的所有權經(jīng)營權分開，雖然大趨勢是對的，也是形成第二種范式的動力之一。但凡事都有例外。某些具有“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)的景區(qū)，特殊情況下政府親自下場開發(fā)經(jīng)營是對的。例如某落后地區(qū)，城郊有一座名山，初期招不到商，因此地方政府親自下場開發(fā)（當然幾年后還是實行了轉讓所有權經(jīng)營權分離）。事實上這起到了很好的效果：一是帶動新城發(fā)展。由于該山開發(fā)，很多投資商陸續(xù)跟進到山腳下開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)、休閑餐飲等；二是成為當?shù)氐囊粋€對外交流形象窗口、領導視察的必到之處。