關于“十四五文旅業(yè)發(fā)展規(guī)劃”的編制方法、編制內(nèi)容。一方面，作為政策性規(guī)劃，之前的各五年階段都編制過，存在一定范式；另一方面，又必須與時俱進，響應十四五期間時代特征所帶來的創(chuàng)新點、突破點。

下面，北京至道規(guī)劃院在十三五旅游規(guī)劃編制的經(jīng)驗基礎上，結合十四五期間“內(nèi)循環(huán)戰(zhàn)略”提出、“鄉(xiāng)村振興局”成立、“文化與旅游管理部門”合并等新形勢，，列出十四五旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制的要點。

一、編制體例：“旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”還是“旅游業(yè)規(guī)劃”？

（鑒于文化與旅游管理部門合并，如合并編制規(guī)劃的話，同樣存在此類問題：“文旅產(chǎn)業(yè)規(guī)劃” 還是“文旅業(yè)規(guī)劃”）

貌似一字之差，實質(zhì)彰顯巨大理念差別：狹義旅游經(jīng)濟觀與大旅游綜合效益觀。

“旅游產(chǎn)業(yè)“規(guī)劃是狹義旅游經(jīng)濟觀：意味著僅僅把旅游業(yè)視為一種經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。

“旅游業(yè)”規(guī)劃是大旅游綜合效益觀：理念上意味著不僅把旅游看作是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，還看作是塑造區(qū)域形象的形象產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的動力產(chǎn)業(yè)；——所以北京至道文旅規(guī)劃院編制此類項目時，都稱之為“五年旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃”。

（同理，如果是文旅合并編制。那么，稱之為“文旅產(chǎn)業(yè)”規(guī)劃意味著僅重視狹義的旅游產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)；稱之為“文旅業(yè)”規(guī)劃，則意味著不僅重視文化與旅游的產(chǎn)業(yè)功能，同樣重視文化和旅游的公共事業(yè)功能；）

二、發(fā)展理念：必不可少的三大理念

1、“大旅游”理念下，對“旅游+”的重視

這條理念在討論編制名稱章節(jié)時，已經(jīng)提及?？傊?，就是不能僅僅把旅游視為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，還要重視其彰顯區(qū)域品牌的形象產(chǎn)業(yè)功能、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的動力產(chǎn)業(yè)功能。

文旅業(yè)能塑造區(qū)域形象：文化與旅游產(chǎn)品往往具有“不可位移性”，因此比起位移性強的工業(yè)產(chǎn)品，即使產(chǎn)業(yè)效益不及工業(yè)，也可能更適合承載一個城市的品牌形象。（這也是諸如南坪縣改名九寨溝縣，大庸市改名張家界市的原因。）

文旅業(yè)能優(yōu)化發(fā)展環(huán)境：“本地人滿意的環(huán)境，外地人不一定滿意；外地人滿意的環(huán)境，本地人一定滿意”。好的旅游環(huán)境品質(zhì)，在當代社會也是招商引資法寶之一。

在大旅游宏觀理念指導下，進一步實操時，則意味著重視“旅游+”，注重旅游與文化，旅游與體育、旅游與養(yǎng)老、旅游與教育、旅游與脫貧等的結合。

2、“內(nèi)循環(huán)”理念下，凸顯本地文旅休閑

內(nèi)循環(huán)為主，國際國內(nèi)雙循環(huán)，已經(jīng)成為國家十四五期間重大戰(zhàn)略。

國家戰(zhàn)略映射到文旅行業(yè)上，則意味著十四五文旅規(guī)劃，要更加重視本地的文化和旅游休閑業(yè)。市場端：更加重視本地與周邊市場；供給端：突出本地休閑娛樂產(chǎn)品、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品。

對中小城市而言，本地休閑游的載體往往是鄉(xiāng)村旅游。因此十四五期間更加重視發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，應該成為戰(zhàn)略目標之一。 。

 對大中城市而言，本地休閑游的載體更加豐富，除了鄉(xiāng)村旅游外，文創(chuàng)基地、文化演藝也是重要載體。

3、量身定制理念下，抓住區(qū)域個性特征

“大旅游”和“內(nèi)循環(huán)”兩大理念是基于時代特征提出的普適性戰(zhàn)略 。

但是各個縣市在編制十四五文旅發(fā)展規(guī)劃時，還必須結合X縣市自身地域特征，量身定制，去進一步調(diào)整十四五期間的文旅業(yè)發(fā)展理念。

例1：西北X縣市地處嚴重缺水區(qū)，可能就必須形成如下指導理念：揚長避短發(fā)展沙漠等特種旅游產(chǎn)品、以小眾高端市場打響知名度，以鄉(xiāng)村大眾旅游市場發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)

例2：安徽X縣市緊鄰江蘇省會城市，可能就必須形成如下指導理念：打破行政區(qū)劃概念，形成強力跨省營銷網(wǎng)絡。

三、空間布局：資源布局不等于規(guī)劃空間布局

雖然空間布局是地域特征性較強的環(huán)節(jié)，各個縣市不盡相同。但其實還是有三條規(guī)律應遵循

1、忌諱純粹按資源布點進行空間布局

旅游規(guī)劃布局時忌諱就資源說資源，不見得旅游資源突出的地方，就一定能成為優(yōu)先發(fā)展旅游區(qū)。

因為一個文旅景點能否發(fā)展起來，綜合取決于“資源獨特性/交通進入性/同類產(chǎn)品替代性”多個要素，而不僅僅取決于資源。交通好客源多的地點，資源差點也可能率先發(fā)展起來；交通不便利，但資源稟賦特別強的地方，也能脫穎而出，因為它能反過來牽引交通條件的改善……總而言之沒有一成不變規(guī)律，必須結合多種要素綜合分析，

2、結合城鄉(xiāng)規(guī)劃去考慮布局

布局時還必須跳出旅游業(yè)本身，結合城鄉(xiāng)重大規(guī)劃事項去聯(lián)動考慮。

例如至道規(guī)劃院在編制某縣十三五旅游規(guī)劃時，該縣江南有一個丹霞山旅游區(qū)，現(xiàn)狀看地處偏遠，上山資源價值也一般，似乎不是發(fā)展重點。但結合城市規(guī)劃看，政府大院將從江北遷入江南以帶動新區(qū)發(fā)展。將來丹霞山距離新縣政府只有8公里。因此我們建議丹霞山旅游區(qū)列為重點，并指定了 “適度提升山上觀光，突出山下康養(yǎng)休閑”策略。果然不出數(shù)年，受新城基礎設施帶動，丹霞山下周邊土地休閑與康養(yǎng)價值急劇提升。

3、結合未來交通規(guī)劃去考慮布局

再如某縣原有的重點旅游村，布局在縣南側，原因有二，一是其時該縣交通干道只有一條南北走向省道，二是南部的鄰縣是旅游大縣，能沿著這條省道分流客源。

但我們介入規(guī)劃后，結合未來交通規(guī)劃變化，果斷改變重點旅游村布局，將主要旅游村規(guī)劃到中部地區(qū)，因為將來有一條東西向高速路穿過縣城中部地區(qū)，會帶動周邊更大的客源區(qū)經(jīng)由東西向進入縣城中部；另外縣城也在中部，隨著本地休閑旅游的崛起趨勢，本地客源也更加強勢支撐中部地區(qū)鄉(xiāng)村旅游。

大概三年后我們再回訪該縣時，發(fā)展形式驗證了我們結合重大交通格局改變鄉(xiāng)村旅游格局的規(guī)劃布局是對的。

四、  產(chǎn)業(yè)政策制定：作為政策性規(guī)劃的特色重點

產(chǎn)業(yè)政策的制定是五年發(fā)展規(guī)劃一大重點工作。（雖然中國是中央集權制國家，，地方政府政策創(chuàng)新余地不大。但各種機制微創(chuàng)新還是可能的。）

例如對旅行社的產(chǎn)業(yè)政策引導：某市將政府的公務活動，委托給地方旅行社代理；再如某縣對獲得“省優(yōu)秀旅游社”稱號的地方旅行社直接現(xiàn)金獎勵。

例如對景區(qū)景點的產(chǎn)業(yè)政策引導：很多縣市對評定A級景區(qū)都有激勵政策

例如對鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)業(yè)政策引導：中央提出宅基地三權分置探索政策后，有的地方政府及時微創(chuàng)新，頒發(fā)宅基地三權分置證書，促進宅基地使用權，從而在深層上破解了資本下鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的建設用地瓶頸。

例如發(fā)展星級酒店的產(chǎn)業(yè)政策引導：很多地方規(guī)定星級酒店用水用電和工業(yè)企業(yè)同價

例如鼓勵“規(guī)劃先行”的政策引導：某縣對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各景區(qū)編制旅游規(guī)劃的，縣財政均補貼50%規(guī)劃編制費用。

例如旅游用地的政策引導：某縣規(guī)定每年安排不少于全縣15%的新增建設用地指標和增減掛用地指標（不包括專項指標），用于旅游重點項目建設。

五、  政府直接投資：政府必須彌補“市場失靈”的一面

地方政府之于文旅業(yè)的作為分為兩方面。一方面是間接的約束與引導。體現(xiàn)在制定發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃藍圖等；另一方面是直接的投資建設。體現(xiàn)在基礎設施建設、公共旅游產(chǎn)品建設、文旅資源保護等。

之所以政府還有直接投資的功能（五年發(fā)展規(guī)劃還必須編制這一塊），是因為市場有失靈一面。文旅業(yè)公共基礎設施，區(qū)域文旅品牌塑造等，都屬于市場做不好或不愿意做的，必須由政府承擔最適合：

例如旅游交通的建設。一條精心規(guī)劃的旅游景觀公路，往往可以帶動沿線一大批鄉(xiāng)村旅游區(qū)的發(fā)展；

例如鄉(xiāng)村旅游的水電氣，能否城鄉(xiāng)一體化均等化，也是制約鄉(xiāng)村旅游的一大瓶頸；

例如旅游集散中心的建設，其所帶來的綜合效益和影響超過狹義旅游經(jīng)濟，因此當然業(yè)不能以純市場手段去運作，往往是政府國有企業(yè)來承擔建設運營

最后要重點說一下“區(qū)域文旅形象品牌打造”：因為區(qū)域品牌形象，是區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)可以共享的，所以不可能是單獨特定文旅企業(yè)來承擔這項打造工作。它是最典型的旅游公共產(chǎn)品，也是旅游綜合帶動性的體現(xiàn)，因此市縣政府必須直接抓區(qū)域文旅形象的打造，是五年規(guī)劃重政府直接運營工作重點。

六、  發(fā)展目標制定

作為五年文旅業(yè)發(fā)展規(guī)劃，最終一定要把上述所有編制要點凝聚到發(fā)展目標上來。這是政策性規(guī)劃的一大特點。

一是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟指標：例如旅游總人次、增長率等；

二是建設推進目標：例如修建幾條旅游公路、推進一批鄉(xiāng)村公廁革命、做成幾個A級景區(qū)、發(fā)展幾個鄉(xiāng)村示范點等

三是區(qū)域形象打造目標：區(qū)域形象打造的工作成效隨不是那么直觀，但還是有辦法去統(tǒng)計分析的。

四是人才建設目標：這一點對于中小城市其實比較難。因為中小城市普遍人口外流，但必須想方設法吸引返鄉(xiāng)人才、變招商引資為招人引智

四是“旅游+”績效考核目標：這算是近年來一條創(chuàng)新，也是基于對大旅游的深刻理解。即要求體育、交通、國土、教育等相關部門列出“旅游+”的相關工作目標。

附件1、“文旅業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃”屬于什么類型的規(guī)劃？

規(guī)劃體系其實分為三大類（下圖示）。《五年文旅業(yè)發(fā)展規(guī)劃》是隸屬《五年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃》的專項子規(guī)劃，屬于典型“政策性發(fā)展規(guī)劃”——此類規(guī)劃的特點是：突出宏觀性與政策性，起到目標指導與政策約束功能。

第一類政策性的發(fā)展規(guī)劃”。

此類規(guī)劃突出宏觀性和目標性；起到政策指導與約束功能；規(guī)劃組織的主體是政府。

最典型的就是《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃》。各個行業(yè)的“專項五年發(fā)展規(guī)劃”，例如《旅游業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》就屬于政策性發(fā)展規(guī)劃的子類。

第二類是“法定性的空間規(guī)劃“。

此類規(guī)劃突出法律嚴肅性和空間落實性；它是國土空間保護與利用的藍圖、是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)；規(guī)劃組織的主體是政府。（第一類規(guī)劃雖然也有廣義法規(guī)性，但不像第二類規(guī)劃有這么嚴肅的法律性）

目前來說就是《國土空間規(guī)劃》。之前空間性法定規(guī)劃還有”城鄉(xiāng)規(guī)劃“、”土地利用規(guī)劃“等，但目前都合并為國土空間規(guī)劃了。

第三類是“咨詢性的項目規(guī)劃”。

此類規(guī)劃突出的是咨詢參謀性與操作性；通過規(guī)劃設計的定位、創(chuàng)意等，起到讓項目在市場競爭中取得更好效益的功能；規(guī)劃組織主體多數(shù)是企業(yè)，有時也可能是政府。（需要注意的是，此類規(guī)劃本身雖然不具有法定性，但其中空間布局等環(huán)節(jié)必須與法定規(guī)劃相銜接）

這類規(guī)劃具體類型繁多，例如《某旅游區(qū)規(guī)劃設計》、《某高新區(qū)生物產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》等等。

附件2：文化和旅游業(yè)五年規(guī)劃如何融合編制？

有人把文化和旅游管理部門的合并，戲稱為“詩和遠方本來就應走到一起”。

那么文化與旅游的五年規(guī)劃如何走到一起呢？至道規(guī)劃院有三條觀點供參考：

第一：合并編制意味著，“非產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”部分分量增加

關于文化的五年規(guī)劃編制，請注意中央層面措辭《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》，用的“文化發(fā)展改革”，從來都沒有過“文化業(yè)”或“文化產(chǎn)業(yè)”這類措辭。即國家對文化規(guī)劃關注重心還是：文化事業(yè)與精神文明建設功能，而非文化產(chǎn)業(yè)。（當然地方政府編制的文化規(guī)劃，則多稱為“文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”）

而旅游的五年規(guī)劃編制，中央層面一般用“旅游業(yè)”這個詞，地方政府層面有的用“旅游業(yè)”有的用“旅游產(chǎn)業(yè)”?？偠灾?，相對文化五年規(guī)劃而言，旅游五年規(guī)劃關注重心更偏向：經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)功能。

因此，文化和旅游的五年規(guī)劃合并編制，意味著以前比較忽視的文化事業(yè)、文化資源保護、生態(tài)資源保護等“非產(chǎn)業(yè)功能”章節(jié)的分量，比單純編制“旅游業(yè)五年規(guī)劃”要增加。

第二，對于小城市而言，文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)高度重合

觀察中小城市編制的《十三五文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》和《十三五旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》，內(nèi)容往往高度重疊。

因為對小城市而言，（先拋開文化事業(yè)部分不論），其文化資源“產(chǎn)業(yè)化”的途徑不多，往往只能找到旅游業(yè)這個載體。例如將少數(shù)民族文化嫁接到“民族旅游風情園”上、將傳統(tǒng)農(nóng)耕文化嫁接為“農(nóng)耕文化旅游園”，等等。

因此，小城市的文化和旅游發(fā)展規(guī)劃比較容易合并編制，也建議合并編制。

第三，對大城市而言，文化產(chǎn)業(yè)還有很多“非旅游形式”

在大城市，文化產(chǎn)業(yè)化路較多，不限于旅游業(yè)。

例如：文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地（往往以創(chuàng)意設計空間為依托）；文化演藝產(chǎn)業(yè)；傳媒影視與出版發(fā)行產(chǎn)業(yè)；、創(chuàng)意設計服務業(yè)等。

因此，雖然行政管理部門合并了，但大城市的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，至道規(guī)劃院建議還是分開編制，更有利于實操性 。（當然也可以在一個大的綜合規(guī)劃下面，分成相對獨立的專題專篇來編制）